Наслідки прийняття Закону України “Про громадські об’єднання”

З першого січня 2013 набуде чинності новий Закон “Про громадські організації” (№4572 від 22.03.2012р.), який визначає принципи права на об’єднання, гарантованого Конституцією та міжнародними договорами України. Цій події передувала інтенсивна підготовка. Так, з 2005 року всі уряди України щорічно брали на себе договірні зобов’язання перед Радою Європи та Європейською Комісією розробити новий закон про право на об’єднання. У 2007 і 2008 роках Кабінет Міністрів подавав відповідні законопроекти, але обидва були відкликані через зміну уряду.

Тільки альтернативний депутатський проект №7262-1 кінця 2010 року пройшов спочатку перше читання в травні 2011 року, а після довгих громадських обговорень і дебатів у профільному комітеті Верховної Ради набрав 334 голоси народних депутатів. Проти законопроекту голосували лише фракція КПУ. Адже чинний Закон “Про об’єднання громадян” №2460 1992 р. в основному відтворює ще норми закону СРСР “Про громадські об’єднання” 90-х. В Росії цей закон діяв до 1995 року, а в Україні за двадцять років дещо модифікований закон піддавався тільки рідкісним і несистемним змінам та його застосування створювало подальші серйозні колізії з Цивільним кодексом та міжнародними договорами.

Зокрема, Європейський суд з прав людини в рішенні у справі “Корецький та інші проти України” від третього квітня 2008 року визнав, що Закон “Про об’єднання громадян” явно порушує право на об’єднання, як його визначає стаття 11 Конвенції про захист прав людини і основних свобод. Неправомірні обмеження, на думку Суду, що стосуються мети, структури, видів діяльності (в т.ч. фактичної заборони господарської діяльності), а також територіального статусу громадських організацій. Процедура їх реєстрації оцінюється як надмірно складна і дискримінаційна в порівнянні з іншими юридичними особами. Розширене тлумачення рівності прав членів не дозволяє громадським організаціям залучати волонтерів. А головне, що статути громадських організацій повинні не просто відповідати законам України – державні органи визнають їх відповідність тільки в разі буквального відтворення текстів законів, як зазначено в п. 43 рішення Суду.

Оскільки в різних законах часто зустрічаються формальні або змістовні колізії, кількість відмов у легалізації громадських організацій, за даними сайтів обласних управлінь юстиції, ще в 2010 році коливалася від 0 до 73 відсотків. Більш того, ні органи юстиції, ні навіть державна статистика не мають точних даних про кількість організацій, оскільки їх легалізують різні органи, а місцеві осередки таких до квітня 2011 року могли створюватися як окремі юридичні особи. Але навіть неточні статистичні дані дозволяють оцінити якість гарантій права на об’єднання. Так, зокрема, станом на 2010 рік в Україні на 10 000 жителів було зареєстровано близько 15 громадських організацій у порівнянні з 85 в Угорщині чи 215 організаціями в Естонії, де реєстрація відбувається через електронну пошту за один день.

Звичайно, кращі практики державної політики громадських організацій в різних країнах істотно відрізняються. Однак за основу для розробки нового закону була взята Рекомендація Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам стосовно правового статусу неурядових організацій в Європі, яка встановлює близько 100 стандартів щодо мети, створення, діяльності та припинення таких організацій.

Що вдалося змінити на краще?

Згідно з новим законом громадські організації зможуть об’єднувати осіб для здійснення і захисту будь-яких прав і свобод, задоволення суспільних та інших законних інтересів. Чинна редакція дозволяє лише захист інтересів членів організацій, причому членство може бути нефіксованим. Мінімальна кількість засновників громадської організації, яка може діяти на території всієї України, становить дві людини. Чинна редакція вимагає наявності осередків у більшості регіонів (АР Крим, області, міста Київ та Севастополь), а значить, не менше 42 засновників.

Громадські союзи можуть об’єднувати будь-яких юридичних осіб приватного права, тобто створених за ініціативою приватних осіб, а не розпорядженням державних органів або органів місцевого самоврядування. Існуюча ж редакція дозволяє тільки об’єднання юридичних осіб у спілки громадських організацій, наприклад, навіть в організаціях роботодавців власника підприємства повинна представляти тільки фізична особа (керівник), що суперечить принципу добровільної участі в подібних об’єднаннях.

Новий закон вимагає, щоб статути громадських організацій містили порядок оскарження їх членами рішень, дій та бездіяльності органів управління, оскільки державні суди подібні скарги не розглядають. Скасовано повноваження органів юстиції з контролю за відповідністю діяльності громадських організацій з їх статутами. Порядок такого контролю досі регулюється тільки Методичними рекомендаціями, що дає широкі можливості для дискримінаційних вимог щодо діяльності громадських організацій на місцях.

Остаточно також визначено, що місцеві осередки громадських організацій є їх відокремленими підрозділами без статусу юридичних осіб. Чинний закон дозволяв ситуації, коли засновники організацій – фізичні особи через суд домагалися розподілу активів організації на користь окремих осередків.

Закон гарантує вільний доступ до інформації Єдиного реєстру громадських об’єднань, в т.ч. право копіювання даних. На сьогодні реєстр Міністерства юстиції не включає відомості про громадські організації, легалізованих органами місцевого самоврядування. Визначено і порядок акредитації представництв і філій іноземних неурядових організацій. Зараз їх легалізація здійснюється на підставі постанови КМУ №145 від 26.02.1993 р.

Нарешті, згідно Рекомендації закон вимагає обов’язкових консультацій з громадськими організаціями з питань їх правового статусу та державного фінансування. Чинний закон про такі консультації просто мовчить, а державну підтримку гарантує лише окремим всеукраїнським громадським організаціям, і то на поза конкурсній основі.

Досить приємною для громадських організацій зміною треба визнати і скасування плати за їх державну реєстрацію, а також внесення змін до статутів.

Що не вдалося змінити на краще?

Якщо порівняти остаточний текст закону і його редакцію в першому читанні, легко помітити, що майже всі положення зазнали істотних змін. Як правило, ці зміни спрямовані на максимальне збереження норм чинного закону, тому позитивні зміни мають все-таки частковий характер.

Колишня система державної реєстрації громадських організацій, визначена в 12 статті закону, залишається надмірно складною у порівнянні з іншими юридичними особами. Зокрема, невідповідність статуту будь-якого закону є підставою для відмови в реєстрації або залишення документів без розгляду.

Причому спрощена процедура судового оскарження таких дій або бездіяльності органів юстиції ще повинна бути визначена окремим законопроектом. Інакше, з урахуванням норм Кодексу адміністративного судочинства, оскарження зазначених вище численних відмов може тривати мінімум півроку.

Обмеження на використання загальних найменувань державних органів (наприклад, комітет, служба, агентство і т.д.) не має очевидних підстав, враховуючи перманентні адміністративні реформи. Але протягом п’яти років після вступу закону в силу багато відомих організацій будуть змушені змінити свої найменування.

У статті 21 нового закону гарантується право громадських організацій самостійно вести підприємницьку діяльність – якщо це прямо передбачено в їх статутах. Треба зазначити, що редакція статті 24 чинного закону з 3 квітня 2012 року, після прийняття ініційованих Кабміном поправок, дозволяє громадським організаціям самостійно вести господарську діяльність без мети одержання прибутку. І саме цю редакцію варто було б відтворити у новому законі. Адже метою громадських організацій не може бути отримання прибутку, а пряма вказівка ​​в статуті на підприємницьку (тобто з метою отримання прибутку) діяльність спричинить значні перешкоди в отриманні громадськими організаціями статусу неприбутковості в органах податкової служби.

Далі, новий закон встановлює дуже строгі тимчасові рамки для визнання безстрокового права на об’єднання. Повідомлення про створення громадської організації без статусу юридичної особи є обов’язковим не пізніше ніж через 60 днів після установчих зборів. Однак повідомлення може бути “не прийнято” органом юстиції, оскільки в разі неподання документів на реєстрацію громадської організації зі статусом юридичної особи протягом 60 днів після установчих зборів така організація вважається нествореною. У чинному законі подібних обмежень не встановлено взагалі.

Реорганізація громадських організацій дозволяється тільки у формі приєднання до іншої громадської організації. Законодавці заборонили злиття або поділ громадських організацій, а також їх перетворення в інші непідприємницькі товариства (наприклад, благодійні товариства або обслуговуючі кооперативи). Підставою такого обмеження стала нібито суто природа громадських об’єднань, яка не дозволяє передачі або успадкування права членства. Невідомо, як це стосується юридичних осіб-членів громадських об’єднань. Але практичні наслідки цілком очевидні – членам організації, які приєднуються до іншої громадської організації, не гарантується участь в органах управління нової організації, як це зазвичай відбувається при реорганізації інших юридичних осіб.

Нарешті, хоча новий закон уточнив порядок заборони організацій на підставі рішень адміністративних судів, досить забавно виглядає право органів юстиції на “відмову у визнанні” рішення громадської організації про саморозпуск (стаття 26).

Подальші кроки

Очевидно, прийняття нового закону є важливим кроком в адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу щодо забезпечення права на об’єднання. Проте в законі враховані далеко не всі важливі стандарти Рекомендації КМ Ради Європи про громадські об’єднання, особливо щодо підстав відмови в їх реєстрації. Це означає, що після певного перехідного періоду поправки до нового закону знову повинні стати на порядку денному українського парламенту.

Крім того, виконання нового закону вимагає прийняття поправок до приблизно двомстам іншим законам України, зокрема до Кодексу адміністративного судочинства та Кодексу про адміністративні правопорушення.

Нарешті, не менш важливим є зміна практики органів реєстрації громадських об’єднань з урахуванням рішень Європейського суду з прав людини – в Україні за ці обидві функції відповідає Міністерство юстиції, як і за надання безоплатної правової допомоги. Тому ефективна взаємодія громадських організацій, недержавних суб’єктів правової допомоги та органів юстиції, а також відповідний облік адміністративними судами рішень Європейського суду з прав людини є ключовими факторами для забезпечення права на об’єднання в Україні.

Юридичну правову допомогу Ви можете отримати у висококваліфікованих фахівців (юристів) юридичної фірми “Юріс-Консалт”

Стаття опублікована у вівторок, 12.06.2012, у категорії Новини законодавства. Ви можете відслідковувати відповіді на цю статтю за допомогою RSS 2.0.

Написати відповідь


дев'ять − 6 =